中国农村宅基地制度改革的演进逻辑与未来走向
- 来源：搜土地网
- 发布时间：2021-2-10 14:31:00
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摘 要：中国农村宅基地兼具居住保障和财产功能。随着中国经济社会快速发展转型,宅基地的功能定位正在从“居住保障导向中谋求财产功能”转化为“财产功能导向中维护居住保障”。为适应宅基地的功能定位变化,提出“集体所有,赋权盘活,住有所居”为主线的基本制度架构,认为改革重点在于:一是强化宅基地用益物权,明确宅基地使用权的抵押、转让权能,为赋权盘活宅基地提供具备法律保障的制度基础;二是宅基地获取方式从“无偿取得”改为“有偿取得”,持有期限从长期到限定70年,这既是解决目前超占宅基地的有效途径,也为房地分离抵押、转让提供了可供选择的路径;三是多种形式解决农民的住房保障问题,逐步从基于身份权的宅基地保障转向基于公民权的居住权保障。处理好农民和土地的关系是中国农村深化改革的基本主线和核心议题。宅基地制度是中国农村土地制度中权利结构安排最复杂、最特殊、利益影响最敏感的制度;同时,宅基地制度也是学界和政界争议分歧最大,改革最为滞后的一块地。我国现行宅基地制度的主要规则是:“一户一宅,无偿取得;房地分离,交易受限;长期持有,无偿收回”。这套制度具有身份性、自用性、保障性、福利性、非财产性、非市场化特征。但是,随着中国工业化和城镇化“双加速”发展,城乡人口流动日益活跃,“人户分离”现象日益突出,宅基地的保障功能弱化成为重要趋势。即使绝大多数“农一代”在宅基地上不断建造更高质量的住房,但“农二代”在城镇生活和定居的意愿却正在不断提升,进一步强化了宅基地的财产功能。然而,时至今日宅基地制度改革虽有所调整但并没实质性变化,愈来愈不适应现实发展需要,实践中产生了多重矛盾和冲突。缘何宅基地制度改革存在长期基本不变的滞后态势?一个根本原因在于:关于宅基地制度的改革安排,迄今政界和学界并未达成一致共识。总体上,各方争议可以归结为两派:一派强调的是宅基地的社会福利保障功能,认为宅基地是全国几亿农民安身立命的基础,直接关乎农村社会稳定,进而反对宅基地使用权的交易、抵押等赋权改革。另一派则认为宅基地保障功能正逐渐弱化,且财产功能逐渐加强,因此主张赋予农民对宅基地使用权的抵押、转让等权限,进而通过赋权盘活,实现宅基地的财产权利功能。总之,如何兼顾与平衡好宅基地的福利保障和财产效率功能,是决定宅基地制度改革成功与否的根本性要素。产权界定是一个渐进的过程。任何新的权利均是对应于新的经济力量而产生的。从这一角度看,未来宅基地使用制度如何改革,必须立足于中国经济发展从“乡土中国”到“城乡中国”的发展转型特征,准确把握城市化和工业化进程中农民代际间返乡意愿及其居住地选择的明显差异,前瞻性地重新审视农民与宅基地的关系的可能变化,准确定位宅基地的功能导向,进而明确中国未来宅基地制度改革的核心和趋向。一、宅基地制度改革的基本趋向:财产功能导向中维护居住保障
1.宅基地制度的初始安排:基于成员权的居住保障
首次使用“宅基地使用权”术语是村镇建房用地管理条例,其中指出:“宅基地所有权归集体享有,由宅基地所有权所派生的宅基地使用权由集体经济组织成员享有”,由此形成“两权分离”的宅基地权利结构。最新修编土地管理法第9、第62条中关于宅基地使用权的具体规定是:“农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于农民集体所有;宅基地和自留地、自留山,属于农民集体所有;农村村民一户只能拥有一处宅基地,其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”上述宅基地使用权的规定表明:宅基地使用具有平等、均分的倾向,其首要价值目标是保证集体内部每个合法成员平等地拥有居住保障的公共福利。这套具有身份性、平等性分配的宅基地使用权制度,有效实现了建国初期阶段的起点公平,具有政治取向与社会保障功能,对于农村社会的稳定发展发挥了积极作用。2.宅基地功能定位的变迁:从居住保障转向财产权利
随着新型城镇化、人口市民化等政策的推行,以及农村社会保障体系的完善,农村居民的住房来源不再局限于集体分配的宅基地,宅基地的居住保障功能日益弱化成为重要趋势。尤其是在目前“农一代难进城,农二代难返乡”的代际变动格局下,农二代城镇定居意愿不断加强,继续在农村为他们提供居住保障,并不能满足他们真实的住房需求,他们真正需要的是实现宅基地的财产属性。为了适应我国城乡人口流动及其结构转型的变化,国家关于宅基地的法律与政策制度调整指向基本明确,即转向重视宅基地的财产功能。2007年颁布的《物权法》将农民宅基地使用权上升为用益物权,承认了宅基地的财产属性。这是宅基地制度改革以来在法律上的最大突破。《物权法》第152条指出:“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利,有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。”可见,宅基地用益物权仅限于“占有和使用”,并未明确赋予农民依法处分宅基地使用权所产生的收益权。涉及宅基地处分的《土地管理法》第62条第4款规定则指出:“农村农民出卖、出租住房后,再申请宅基地的,不予批准”。而该法规并未明令禁止农民转让或出租其拥有的宅基地使用权,仅表明“转让、出租后不能再申请新的宅基地”。尽管《土地管理法》并未明令禁止宅基地的转让,但系列规范性文件以及政策实践中,采取的是严格限定宅基地使用权的转让交易的方案。十七届三中全会关于推进农村改革发展若干重大问题的决定强调要“保障农户宅基地用益物权”,十八届三中全会关于全面深化改革若干重大问题的决定提出“改革完善宅基地制度,慎重稳妥地推进农民住房财产权抵押、担保和转让,探索农民增加财产性收入渠道”。2018年一号文件进一步明确了宅基地的“三权分置”改革方案,要求“落实宅基地集体所有权,保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权,适度放活宅基地和农民房屋使用权”。各试点地区出台的宅基地制度改革方案纷纷侧重于“如何明确宅基地的收益权能和处分权能”。总之,随着中国经济社会的发展转型,宅基地的功能正在从“居住保障导向中谋求财产功能”转化为“财产功能导向中维护居住保障”。在当前乡村振兴发展战略背景下,抵押权能为宅基地盘活提供资本化途径,转让权有助于实现“物尽其用”的资源配置效率,提升土地财产价值。因此,完善宅基地的用益物权是宅基地财产功能实现的关键。从一般意义上说,用益物权是指“用益物权人对其所有的不动产或者动产,依法享有占有、使用和收益的权利”。相较《物权法》中规定的宅基地用益物权仅限于“占有和使用”可知,未来需明确如何赋予农民依法处分(抵押、转让)宅基地使用权所产生的收益权。但是,推进宅基地使用权的抵押、交易改革,强化宅基地的财产功能,将对农民的居住保障造成威胁,衍生出农民“失地失房”的风险,影响农村社会的和谐稳定。基于“保证农民的基本住房权利”的公共政策目标,必须构建起与改革风险相匹配的农民居住保障体系,这应作为宅基地制度改革必须遵守的底线原则留存。综上所述,本文认为,在坚持农地集体所有权性质的前提下,以“集体所有,赋权盘活,住有所居”为主线的制度内核,是中国未来农村宅基地制度的基本架构。其中,集体所有是基本原则,赋权盘活是改革重点,居住保障是民生底线。二、宅基地财产功能实现的权利制度改革重点:转让权与抵押权
1.权利体系改革重点之一:赋予转让权
在原《民法》《物权法》《土地管理法》中,以“宅基地”“买卖”“交易”“流转”等词作为关键词分别检索,结果显示,仅《土地管理法》第62条指出“农村村民出卖、出租、赠予住宅后,再申请宅基地的,不予批准”。可见,我国现行法律并未有宅基地使用权转让限制性方面的具体规定。但是,在系列规范性文件之中,转让限制性规定不断被反复强调。具体而言,宅基地使用权转让的限制性是指:仅允许宅基地在集体经济组织成员间进行流转,而且禁止城镇居民参与宅基地流转。在这一规定之下,有流转参与资格的竞买者均至少拥有一块无偿获得的宅基地,而最大的需求主体——城市居民又不具备流转参与资格,由此必然使宅基地财产成为难以流动的“死产”,其财产价值大打折扣,所承载的财产属性无法释放。而且,从城乡居民权利平等角度看,这种规定也缺乏正当性。因为城镇居民拥有对保障性房改房交易流转的权利,而农村居民对拥有类似保障性质的宅基地却未享有同等的处置权利。此外,这种限制性规定剥夺了非村集体组织利用土地资源和房产资源的机会,既是对城镇居民的一种歧视,也将因交易管制而剥夺农民宅基地财产权益的实现机会。最后,由于产权转让受限,人们无法进行正式合法交易,因而在城市周边催生了大量宅基地“灰色交易”市场以及小产权房市场,这导致了政府管制无序甚至缺失现象的产生。这也反映出简单地用“堵”的方式限制流转,已十分不适应于当前宅基地的财产功能定位。在依法治国背景下,发展规范的宅基地市场并使之合法化才是根本之策。财产权的交易性是市场发挥作用的前提。如果不赋予宅基地使用权的转让权能,宅基地的财产价值就无法在市场交易中得以实现。无论是从我国市场化改革的总体要求看,还是从现行《物权法》将宅基地使用权界定为用益物权的法律规定看,赋予宅基地的处分权利均属于题中应有之意。但需要注意的是,赋权改革需要逐步推进:第一,拓宽宅基地的交易地域,但实行有差别的交易规则。具体而言,交易范围可从“集体内”拓展到“集体外”。受让人为本集体经济组织成员的,可以取得宅基地的使用权;受让人为非本集体经济组织成员的(外村居民或城镇居民),只能获取宅基地使用权的租赁权;若受让方条件相同,本集体经济组织成员可优先享有宅基地受让权。该规则的设立,不仅使宅基地使用权的财产属性得到强化,同时也对转让权作了必要的限制,即非集体经济组织成员获得的仅是宅基地使用权的租赁权,而非宅基地使用权。第二,放宽宅基地交易方式:买卖、竞拍、互换和入股。受区位条件、经济条件、自然条件等因素限制,部分农村地区若仅通过租赁的形式可能无法吸引买方的关注,为促进这些地区宅基地财产价值的快速提升和兑现,可放宽宅基地交易形式,通过多元化交易兑现宅基地蕴含的市场价值,即不仅允许双方对宅基地使用权进行出租,还允许转让方和受让方通过互换、入股、指标交易等方式进行转让。在试点地区,河南通过推行“复垦券”竞拍、浙江义乌通过构建“集地券”市场、湖南浏阳通过直接竞拍的形式,有效丰富了当地的宅基地交易方式,盘活了宅基地使用权交易市场。第三,规范宅基地使用权的交易条件。对于出让方,需要审核其用于交易的宅基地获取渠道是否符合规范、宅基地交易面积是否超标,确保其拥有交易资格。同时,从地理位置、面积大小等方面对宅基地的交易价值进行评估,并给出官方“指导价格”,防止出现“地—价”不匹配的现象。值得注意的是,官方“指导价格”制度已全面在浙江义乌的试点地区实施,并取得不错的实施成效。对于受让方,应规定有且仅有购买一处宅基地使用权的资格,以此防止“囤房”“炒房”等现象的发生。
四、宅基地居住保障措施的多样化:从宅基地保障到居住权保障
现行宅基地制度是基于“居者有其屋”目标的中国特色农村土地使用制度[28]。显然,无论宅基地制度如何改革,都不能忽视宅基地使用权住房保障功能的重要性。因为住房保障是农民的基本权利和基本公共服务均等化的重要内容。但是,上述的改革措施,可能对农村居住保障造成威胁。因此,需要构建起与改革风险相匹配的农民居住保障制度,从而达到既激活土地财产功能,又保障农民居住权的双重目的。《改革试点工作的意见》提出要“探索农民住房保障在不同区域户有所居的多种实现形式”。《土地管理法》第62条第2款指出:“人均土地少、不能保障一户拥有一处宅基地的地区,县级人民政府在充分尊重农村村民意愿的基础上,可以采取措施,按照省、自治区、直辖市规定的标准保障农村村民实现户有所居”。其中,关于“一户一宅”向“户有所居”的折中处理措施,为解决上述问题提供了一个可行思路。在宅基地财产权利导向改革和供地形势日益紧张的背景下,“一户一宅”的住房保障形式越来越难以为继,需要跳出固有的“一户一宅”思维圈,采取灵活多样的居住保障方式,构建起完备的社会兜底保障机制。近期的居住保障措施,可以根据不同区域的人地禀赋特征,采用分类试点的方式。传统农区可以继续实行“一户一处宅基地”的方式。非农产业比较发达的地区宜探索“相对集中统建、多户联建”方式,以“一户一房”落实住房保障功能。地处城镇建设用地规模范围内的农区,在不损害农民居住权利的前提下,探索利用退出回收、闲置回收的宅基地资源,采用统规统建农民住宅小区和保障性公寓方式,按“户有所居”落实住房保障功能。住房保障方式从“一户一宅”到“一户一房”,再到“住有所居”的转变,不仅能更有效地提供住房保障,而且能够节约、集约利用建设用地,规范建房管理,夯实农村生态宜居功能。在试点实践中,浙江义乌推行了乡村集中联建的方式,湖南浏阳推进了农民集中居住小区建设方案。从长期发展看,顺应城乡融合发展趋势下城乡居民双向流动,则需建立起城乡一体的居住权保障体系,弱化农民的成员权身份,强化其公民权身份。逐步将宅基地初始取得的资格权与其后的宅基地使用权的转让权相剥离,与此同时,构建居住保障的城乡联动机制,促进城镇和农村保障性住房一体化发展,让农民享有城市居民同样的住房保障。为缓解供地形势日益紧张的局势,可放宽保障居住范围,农村居民可根据自身情况,任意选择一处城镇或农村保障性房源作为自己的保障性住房。这不仅最大程度地满足农民的居住权保障,而且加深了城镇与乡村的联结,有利于城乡一体化建设,构筑新型城乡关系。五、小 结
现行宅基地制度安排侧重于农民集体成员权身份的住房保障功能,财产权功能被弱化。但是,随着中国的城乡结构转型,在“农一代难进城,农二代难返乡”的代际变动格局下,宅基地制度改革亟需回应其财产属性功能,从原来的“居住保障导向中谋求财产功能”转向“在财产功能导向中维护居住保障”。由此,本文提出“集体所有,赋权盘活,住有所居”的改革线索,认为未来改革的重点在于:一是强化宅基地使用权的用益物权,明确农民宅基地使用权的抵押、转让权能,为赋权盘活宅基地提供合法化权利。二是宅基地取得方式从“无偿取得”改为“有偿取得”,持有期限从长期到限定70年。这既是解决目前超占宅基地的有效途径,也能为房地分离抵押、转让提供了可供选择的路径;三是多种形式解决农民的住房保障问题,逐步从基于集体成员身份权的宅基地实物保障方式,最终转向基于公民权的居住权保障。需要指出的是,近年来各地宅基地的改革试点积累了不少经验,应全面科学评估试点的成效和风险,将当地实践证明行之有效的改革举措,给予承认并合法化,上升为正式的法律制度,而不能因为与现行法律有冲突或学术界有争议而简单地否定。当然,承认并合法化试点创新做法,也不是全盘接受,对于仍存有异议的改革举措,要慎之又慎,给予继续试点改进的法律授权,进一步探索完善。这也是中国渐进式改革坚持的一贯逻辑。总之,需要客观地认识宅基地制度变化趋势,以适应不断变化的形势要求,保障农民的土地权益,实现农民土地财产权价值。基金：国家社会科学基金重点项目“地权界定方式与农地流转效应”(18AJY017); 广东省教育厅创新团队项目“中国农地制度改革创新:赋权、盘活与土地财产权益的实现”(2017WCXTD001); 广东省普通高校重点研究项目“农地确权方式对农户施肥行为的影响”(2019WZDXM008);作者：胡新艳 许金海 陈卓 华南农业大学国家农业制度与发展研究院
来源：华中农业大学学报(社会科学版). 2021,(01) 第26-32+174页
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