随着我国社会发展，大量农村人口因为求学、打工、经商等各种原因落户城市，从而丧失农村集体经济组织成员的资格。当这些城市定居者的农村亲属去世，发生农村房屋继承时，就会遇到城镇居民是否有权继承农村宅基地使用权的疑问。

针对这一问题，我国法律并无明确规定，实践中司法判决不一，学者们的主张也不尽相同，有必要进行深入研究。

一、现行法关于宅基地使用权继承的规定

《民法典》与《土地管理法》都没有直接规定农村的宅基地使用权是否可以继承，司法实践与学界讨论通常都是围绕着房屋继承引发的宅基地使用权继承问题展开。

根据《民法典》第362条规定，农民享有宅基地使用权，可以依法建造房屋，进而获得所建造房屋的所有权（《民法典》第231条）。根据《民法典》第1122条规定，除非法律另有规定，自然人死亡时遗留的合法财产可以继承，所以农村房屋作为遗产可以继承。基于“房地一体”的自然规律与法律规定，当继承人继承农村房屋时，农村房屋所附着于其上的宅基地使用权可能会随之发生继承。1根据国土资源部等部委发布的《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》（国土资发[2011]178号）规定，“城镇居民，因继承房屋占用农村宅基地的，可按规定登记发证”，同时要在《集体土地使用证》上注明“该权利人为本农民集体原成员住宅的合法继承人”。不少学者认为，该条规定明确了城镇居民对宅基地使用权的继承权。2司法实践中，也有不少法院判决认可城镇居民对宅基地使用权的继承。3

然而，宅基地使用权是否可以通过继承而获得，并非确定无疑。一种广泛流传的观念认为，城镇居民所获得的宅基地使用权的期限应仅限于房屋存续期间，如果房屋坍塌不能居住时，村集体就要收回原来房屋所附着的宅基地使用权。2为了避免通过继承获得的宅基地使用权长期存续，不少地方要求继承人不得对房屋进行改建、翻建，极端的情况下甚至不允许对房屋进行维修、加固。显然，这里的宅基地使用权依赖于房屋而存在，并非真正的宅基地使用权。农业农村部2020年3月发布的《农村宅基地管理法律政策问答》第22条直接规定“农村宅基地不能继承，农房可以依法继承”，因为房地无法分离，继承人继承房屋取得房屋所有权后，可以依法使用宅基地，但并不取得用益物权性质的宅基地使用权。

如何理解宅基地使用权不能继承呢？官方的解释是：宅基地使用权是农村集体经济组织给予集体成员的一项福利，以户为单位，“一户一宅”，如果某户的所有成员都迁出了户口或者发生死亡情形，相应的宅地基使用权就由集体经济组织收回，根本不发生继承问题。4针对宅基地使用的继承，有法院认为，考虑到宅基地是由集体经济组织无偿分配给集体成员的，具有人身专属属性，当宅基地上的房屋不存在时，相应的宅基地不能继承。5法院的此种论证思路，可以在《民法典》中找到根据。依照《民法典》第1122条第2款规定，“根据其性质不得继承的遗产”，是不允许继承的。在法律适用中，确实可以将宅基地使用权界定为人身专属的财产，从而“依据其性质”不得继承。

回头再来推敲国土资源部等部委发布的《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》的规定，可以发现其用语非常谨慎。该规定并未明确城镇居民可以继承宅基地使用权，而只是允许城镇居民“因继承房屋占用农村宅基地”，法律只承认城镇居民是“本农民集体原成员住宅的合法继承人”而不承认其为农村宅地基使用权的继承人。综合来看，现行国家政策并不认可城镇居民的宅基地继承权。

二、城镇居民继承宅基地使用权的正当性

本文认为，自政策考量的角度来说，应当认可城镇居民对宅基地使用权的继承权，理由如下：

第一，考察农村宅基地使用权的历史来源，可以认为，在自然法意义上，农村房屋的继承人有权继承宅基地使用权。众所周知，新中国成立后，通过“打土豪、分田地”，实现了“耕者有其田、居者有其屋”，广大农民获得了梦寐以求的土地所有权。后来随着社会主义改造的推进，在人民公社时期，每家每户的房屋用地入社成了集体所有，失去了土地所有权的农户获得了相应的宅基地使用权。6许多农村宅基地，乃是世代流传，即使是建国后新批的宅基地也有不少早于集体土地所有权的产生时间。所以，不能总是强调农村宅基地是农民集体经济组织给予农民的一种保障、一种恩赐，很大程度上农民的宅基地使用权只是集体经济组织拿走农民土地所有权而支出的一点点补偿而已。在此意义上，宅基地作为农民的合法财产，继承农村房屋的城镇居民天然地有权继承。

第二，从继承房屋的城镇居民与集体经济组织的关系来说，农民房屋继承人通常是集体经济组织的前成员或者是集体经济组织成员的子孙，某种意义上也可以被视为集体经济组织的成员。许多城镇居民之所以失去集体经济组织成员的身份，只是因为落户城市，并非他们自愿脱离集体，完全是国家的政策安排。有些城镇居民并非集体经济组织的前成员，但也都是集体经济组织成员的近亲属，通常是子女或者孙子女，与村庄存在千丝万缕的联系，文化传统也被认为是某个村子的人，可以认为是集体经济组织的准成员。无论是集体经济组织的前成员还是准成员，其继承农村的宅基地使用权都具有天然的正当性。

第三，从国家放松宅基地与户籍绑定的趋势来看，应当认可城镇居民对宅基地的继承权。针对进城农民的宅基地使用权，国土资源部曾于2016年发过通知（国土资发[2016]191号），允许获得城镇户口的农村继续保留其原来合法取得的宅基使用权。2019年中央一号文件进一步强调，“不得以退出承包地和宅基地作为农民进城落户条件”。就农民自身一代来说，失去了农村户口的农民依然可以保留其宅基地使用权，国家政策已经不再将农村户口作为享有宅基地使用权的前提条件。依照同样的逻辑，农民的后代（子女或者孙子女）拥有城镇户口，也不应当影响其继承宅基地使用权。

第四，考虑到当代中国农村宅基地“三权分置”改革的未来发展，国家政策层面逐渐认可农民对宅基地拥有一定的财产权益，作为农民财产的宅基地使用权更有理由被传承给农民后人。如果认为宅基地只是对居住在农村的集体经济组织成员的住房保障，完全否认宅基地的财产属性，不允许宅基地转让和继承就是理所当然的。但是，宅基地本身具有保障性与财产性两种并存的属性，而且随着社会发展，宅基地的财产属性将不断增强。自2014年以来，在各地推行的宅地基“三权分置”试点改革中，农村对农村房屋及宅地基使用权所拥有的财产权益被不断强化，政策上允许宅基地在相当大范围内转让，已经在很大程度上淡化了宅基地的身份属性。既然国家政策允许农民将宅基地转让给与本集体经济组织完全不相干的外人，更应当允许农民将宅基地留给作为村庄后代的儿孙继承。

第五，从宅基地买卖与宅基地继承的区分来看，限制城镇居民购买农村宅基地的国家政策并不妨碍城镇居民通过继承获得宅基地使用权。自1999年关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知以来，中央不断发文禁止城镇居民购买农村宅基地，其主要目的在于控制资本下乡炒卖农村房产从而影响到农村房屋对农民的居住保障功能。但在城镇居民继承宅基地使用权的情形，国家所担心的资本下乡炒房、农民失去房屋等问题都不存在。允许城镇居民继承宅基地使用权，并非打开潘多拉的魔盒，而只是允许村庄的子孙继承了村庄的财产，具有文化习俗上的正当性。在广大农村，农民们并不会认为失去了农村户口的“户”就消亡了，而是从习惯上认可定居城市的村庄子孙对农村房屋及其宅基地的继承，那种概念上推导出来的将“农户”消灭的宅基地使用权收归集体分配给其他成员的想法，就连村庄的现有农民也不认同。

第六，从土地承包经营权与宅基地使用权的功能区分来看，城镇户口不能取代宅基地使用权，不能因为农村房屋的继承人拥有城镇户口而否定其宅基地继承权。农民落户城镇就算脱离集体经济组织，属于计划经济的传统遗存，其历史背景是落户城镇的原农民或者农民子女确定可以拥有工作、住房等各种保障，可以过上比农民更好的生活，不需要再保留农民的宅基地使用权等生存保障。但是，市场经济条件下，尤其是1998年住房改革和2002年土地“招拍挂”以来，离开了农村的农民大学生或者农民小商贩并不能获得都市生活的太多保障，面对高昂的大城市房价通常只能望洋兴叹，国家在不能为定居都市的农民或者农家子弟提供住房保障的同时却剥夺其宅基地使用权，缺乏正当性。就目前国情来说，城镇户口的价值主要体现在高于农村标准的社保上面，是一种最基本的生存保障（吃饭问题），对应的是农村的土地承包经营权，而非宅地基使用权。所以在一些地方的农村土地改革中才会实行“两分两换”（比如嘉兴），以土地承包经营权换社保，以宅基地使用权换城镇住房。可见，承认出身农家子弟的城镇居民对农村宅基地的继承权具有正当性，犹如承认城镇居民对城镇房屋及其土地使用权享有继承权一样。

第七，从农村房屋与宅基地利用的现实情况来看，应当承认城镇居民对宅基地的继承权。众所周知，“房地一体”，农村房屋无法脱离宅基地而存在，而且房屋价值的大部分在于宅基地，限制城镇居民继承宅基地使用权，进而限制继承人对房屋进行修缮、改建，很大程度上侵害了农民的房屋所有权，也妨碍了继承权的实现。7实践中，限制继承人对房屋进行翻建、改建的实际价值不大，对于多数守法者，造成社会资源的重大浪费；对于少数不讲规则者，翻建、改建获得查处的概率极小，反而有损于法律尊严。

第八，从中国历史文化传承的角度来说，应当肯定城镇居民对农村宅基地的继承权。随着社会的发展，越来越多的家庭、家族将会整体离开村庄，家族中可能没有人保留农村户籍，但这不等于该家族就真的“绝户”了，不意味着该家族不再在乎故乡祖宅与叶落归根之地。现行国家政策拘泥于集体经济组织的概念与城乡户籍制度，借助人口迁徙剥夺许多家庭、家族数十年、数百年传承的祖宅，既违背公平正义，也不利于中华文化的传承。8国家不能为了减少农村人口、集约利用农村土地就否定亿万国民的传统权利，否定城镇居民对宅基地的继承权。

三、城镇居民继承宅基地使用权的法律保障

因为现行法律并未明确否定城镇居民继承宅基地使用权的权利，并不需要通过修法来认可城镇居民对农村宅基地的继承权，只需在国家政策层面予以明确即可。针对《民法典》第1122条规定，解释上，可以认为宅基地使用权同时具有保障属性与财产属性，并非“根据其性质不得继承的遗产”。至于国土资源部等部委发布的《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》的规定，虽然其用语是“占用农村宅基地”，但完全可以将其理解为城镇居民是因为继承了宅基地使用权而占用宅基地，从而在颁证登记上为宅基地继承提供方便。

值得一提的是，有些学者考虑到宅基地无偿、永久的特点，反对宅基地的继承，主张以法定租赁权来替代宅基地使用权的继承，本文不赞同此种观点，本文主张真正的宅基地继承，继承宅基地使用权的城镇居民可以继续无偿、永久使用宅基地，也可以在法律政策允许的情况下将宅地基使用权转让交易，同时也应当在征收或者土地置换中获得与其他农民房屋一样的补偿。

总之，继承农村房屋和宅基地使用权的城镇居民，作为集体经济组织的前成员或者准成员，其合法权益应当得到保障。除了不能申请新的宅基地使用权之外，农村房屋的继承人在宅基使用权的行使上应当拥有与其他村民一样的权利。

作者简介：杨长更，北京建筑大学城市经济与管理学院讲师，博士，研究方向：民法、知识产权法、工程法与物业管理法。;

基金：北京市社会科学基金项目“传统村落古建筑保护中的私权限制及其补偿”(项目编号：15FXC037)的阶段性成果;

来源：法制与社会. 2021,(02)