一、33个试点盘活宅基地的主要做法
构建科学的管理服务机制。一是建立健全管理与服务机构。政府层面在县级成立宅基地改革办公室或宅基地改革领导小组负责统筹县(市)域范围内的宅基地改革工作。村集体层面成立股份经济合作社或由乡贤组成集体经济组织理事会,负责代行宅基地所有权,对宅基地的审批、有偿取得、有偿退出、流转等各环节工作进行具体组织领导。充分发挥村民自治委员会在盘活工作中民主监督、民主协商、民主管理的作用。二是开展大调研大排查。通过大调研大排查,对超标占有、违规占有、闲置情况、农民意愿及其背后原因进行了全面考察分析。三是统一确权登记。根据不同情况、不同原因,分类制定确权登记标准、方式,对符合规定的宅基地进行确权全覆盖。四是妥善处理历史遗留问题。针对超标和一户多宅的不同原因,违占违建的不同情节,渐次消化历史问题,理顺管理秩序。五是做好盘活服务。政府通过建设农村产权交易中心、构建农村集体经营性建设用地交易平台,提供信息收集、发布公告、组织交易、签证签约、产权变更、收益分配、资金监管等市场交易服务。扶持社会评估机构、中介机构进入农村集体经营性建设用地市场。充分运用农村集体经营性建设用地市场盘活农村宅基地。六是建立健全监督体系。对清理确权后的宅基地进行统一登记,有的地方还建立了宅基地管理数据库,对取得、经营、退出、流转等进行全程动态监管。同时,村集体经济组织、村民自治委员会、村党支部委员会及村务监督委员会等对宅基地的进出及各中间环节的工作进行全程监督,有的地方还专门设立了村级宅基地监察员。实行灵活的有偿取得和有偿使用机制。一是针对宅基地合法超标部分按梯次收取使用费,针对违法超标部分区别情节分别予以收费。二是在区位条件、经济条件较好的地方集中规划宅基地开展有偿竞位,实行有偿取得,对本集体经济组织以外的成员在一定条件下开通有偿取得渠道。三是对利用剩余宅基地及农房出租、合伙、入股的农户,在规定的过渡期过后,向村集体经济组织交纳一定的土地收益金。创设严格的有偿退出机制。首先,确定有偿退出的主体。主要有这样几类:一是进城落户且有稳定收入的;二是脱贫攻坚、生态移民、自然灾害易地搬迁的;三是集聚建房居住或村庄整治中集中规划居住的;四是一户多宅的。其次,明确有偿退出的程序。农户退出宅基地是一个事关农民基本生活保障和农村社会和谐稳定的重要工作,必须通盘考虑、严格把关,而设定严格规范的退出程序是合理退出的保证。各试点地方通过出台相关制度对申请、审核、批准、验收、补偿等各个环节进行了详细规范。第三,确定有偿退出的补偿标准。关于宅基地退出的补偿标准各个地方差异较大,这主要是因为33个试点所在地的经济、环境、条件、资源禀赋等差异较大。发达省市的试点,经济、区位、资源、生态条件好的试点宅基地退出的补偿费用较高,而广大经济欠发达的偏远地方补偿标准则普遍较低。而且各地补偿的方式也有较大区别,有实物补偿、货币补偿、股份补偿等。补偿的形式也各不相同,比较典型的有天津的“宅基地换房”制度、重庆的“地票”制度、浙江义乌的“集地券”制度、河南长垣的“复垦券”制度等。建立可控的有限流转机制。一是有条件的地方农户通过自营、合伙或出租方式,将宅基地和农房用于从事餐饮、旅游、仓储、农产品加工等,增加财产性收益。二是农民用闲置的宅基地入股村集体企业或其他企业,或者村集体组织用回购(或收回)的宅基地入股其他企业。三是在限定区域内允许宅基地在特定主体之间转让,一般是在本集体经济组织内部或县(市)域内跨集体经济组织转让。四是通过确权颁证并与银行协商,允许宅基地在银行抵押贷款,缓解农资不足。五是探索宅基地上市,一些试点地方为了提高宅基地土地价值,结合城乡建设用地增减挂钩政策,将闲置宅基地转换为集体经营性建设用地或城市建设用地指标后直接上市。探索多样的三权分置实现机制。一是由集体经济组织统一行使宅基地所有权,保证集体经济组织享有对宅基地的分配、收益、处分等权利,彰显宅基地的所有权归属。二是严格认定并保证农户的集体经济组织成员资格权,对“一户一宅”中的“户”进行专门规定,这是申请并获取宅基地的前提。三是尽量扩展渠道盘活宅基地使用权。所谓盘活宅基地就是在依法维护所有权的前提下,适当放宽资格权和使用权,允许资格权和使用权在动态监管下有序流转。达到还权于集体、还利于农民、还配置于市场的“三还”改革目标。二、贵州盘活农村宅基地面临的主要问题
制度政策供给不足。《中华人民共和国土地管理法》对宅基地三权分置、宅基地流转、退出资金来源、退出后归属及处置等关系宅基地盘活的重要事项没有纳入立法规范。33个试点的很多盘活举措都是在授权之下突破了现行法律规定。贵州在盘活宅基地过程中必然也会面临一些在实践中有效的盘活举措可能缺乏法律依据的问题。政策层面对盘活宅基地也没有明确指引,2018、2019年中央一号文件和《国家乡村振兴战略规划(2018—2022年)》在明确底线的基础上,从宏观层面上鼓励进行宅基地改革,盘活闲置宅基地和农房,但对宅基地的流转、土地收益金的分配等重要事项没有具体安排。《农业农村部关于积极稳妥开展农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用工作的通知》就盘活利用提出的“五要”总体要求和“五项”重点工作,只是从原则上为盘活利用提出了一些方向性的指引,而相关的就业扶持、医疗教育保障、金融服务、社会保障、产权保护和市场培育规范等方面的配套政策还必须结合地方实际及时制定出台。农村经济相对滞后。从试点改革看,盘活农村宅基地总体来说是经济较为发达的农村,社会效益和经济效益更高一些。因为宅基地能不能真正盘活,和当地的产业发展、乡村建设、村集体经济组织的市场开发意识和能力、城镇化程度等因素密切相关,而这些因素又往往取决于农村的整体经济发展水平。贵州农村经济在脱贫攻坚中虽然得到了极大推进,但总体落后是不争的事实。组织执行能力不强。一是承担属地责任的县乡政府在组织执行盘活工作中可能出现动力不强、经验不足、力量不够、统筹乏力的问题。二是基层农业农村部门刚承担宅基地管理工作,在组织执行盘活工作中存在衔接机制缺乏、机构队伍不健全、保障条件不具备、行政执法能力和组织指导能力不强等实际问题。三是具体承担盘活工作的农村经营管理部门存在体系不健全、队伍不稳定、力量不匹配、保障不到位等突出问题。不少地方的农村经营管理部门名存实亡,根本无力承担盘活工作。配套设施措施还不健全。除了城中村和城市周边农村外,贵州的宅基地大多处于偏远农村,由于长期经济发展滞后,农村的教育、医疗、体育、文化、康养等配套设施比较落后,与城市差距较大,对创业就业、旅游观光、休养疗养的吸引力和承载力还不大。对农村进城落户人口的就业保障、失业扶持、社会保障等配套措施还不到位,严重影响其退出宅基地的积极性。启动资金比较匮乏。宅基地整治、宅基地腾退补偿、收回或回购的宅基地处置都需要大量资金,需要地方有一定财政能力,至少能承担相应启动资金。此外,通过整村改造、聚集居住和进城落户退出宅基地的,还要求农户要有适当的经济能力用于建造或购买新建房。而贵州的基层政府和不少农民资金短缺是普遍性问题。农民意愿普遍不高。试点地方的情况已表明,当前由于各种原因,农民对退出宅基地的意愿并不高。贵州由于农村经济落后、城镇化程度还不高、配套条件缺乏等一系列原因,一方面,对退出宅基地农户补偿不会太高,另一方面农户对宅基地的依赖性会更高,必然影响农户的腾退意愿。传统思维根深蒂固。一是宅基地是无偿占有长期占有的私有财产,处分决定权完全在自己。二是普遍把继承的宅基地和农房当成祖产守护,不到万不得已不会轻易退出。三是不少农民认为宅基地和风水有关,关联着整个家庭的兴衰荣辱,即使有了新居或进城落户也不能放弃。四是既然退出补偿不高,继续占有成本又不大,少占不如多占。五是多年来形成的宅基地的隐形流转问题十分普遍。六是一些区位或资源优势突出的农村(如城郊村)对宅基地价值期待很高。这些传统思维会严重影响农户自愿退出宅基地的意愿,在制定盘活政策,推进相关工作时需要认真对待。改革风险始终存在。可能出现的局部风险:一是盘活的方向把握不准,突破了国家相关法律和政策底线,导致工作偏离轨道,产生的政治和法律风险,如宅基地市场化过度改变了所有权属性或者危及“一户一宅”或户有所居的基本原则等。二是盘活方法措施不当,引起农户不满或抵制,甚至导致发生群体性事件,产生的社会风险,如工作中一刀切、工作方式简单粗暴等。三是盘活工作成效不高或组织执行不力,导致工作半途而废或无功而返,造成的人力物力财力浪费,而出现的政府公信力风险,如在整村改造或农民公寓建设中出现烂尾工程,或宅基地回购后不能很好利用,由农户手里的闲置宅基地变成集体手里的闲置宅基地。三、贵州盘活农村宅基地的对策建议
严守底线,把准方向。一是必须坚决贯彻落实关于宅基地改革的重要指示:“要严守土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损的底线,平衡好国家、集体、个人利益,加快形成可复制可推广经验。不得以买卖宅基地为出发点,不得以退出宅基地使用权作为农民进城落户的条件”。二是坚守国家宅基地法律制度确立的“一户一宅”或“户有所居”的基本原则,保障宅基地对于农民家庭居住托底的福利性保障功能。三是严禁城镇居民到农村购买宅基地,严禁下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆。严禁借流转之名违法违规圈占、买卖宅基地。四是不得以各种名义违背农民意愿强制流转宅基地和强迫农民“上楼”,不得违法收回农户合法取得的宅基地。城乡一体,统筹谋划。盘活宅基地最好能做到全省统筹、城乡一体来谋划。宅基地盘活不仅仅是农村土地制度改革的问题,它还与乡村振兴、城镇化、城乡融合发展紧密相连。而且宅基地闲置量大、利用效率低本身与现存的城乡二元结构不无联系。因此,一些有关盘活宅基地的基础性、制度性和体制性工作,应该由省级层面在城乡一体化发展的视域下统筹实施。比如,建立健全城乡统一的建设用地市场、建立公平合理的集体经营性建设用地入市增值收益分配制度、完善城乡建设用地增减挂钩政策、建立健全城乡建设用地供应三年滚动计划、农村产权保护交易制度以及实施城乡土地统一调查、统一规划、统一整治、统一登记等。点面结合,分类实施。为了做到改革风险可控,可以在全省范围内确立一批试点地方,授权对一些突破性的新措施进行探索总结,比如三权分置的多种实现方式。而其他地方则在现行法律政策框架下全面铺开,对已有法律政策依据或方向已经明确的工作加以落实。比如:宅基地审批权的下放及其配套工作、多规合一的统筹工作、宅基地取得的面积标准制定、有偿使用和有偿退出以及户有所居的实现方式等。这样点面结合,一方面可以做到风险可控,遇到问题及时纠正处理,始终保持正确的改革方向,另一方面,又能抓住已有的法律政策机遇整体推进相关工作。同时,宅基地盘活工作内容复杂,必须区别对待,分类实施,注重工作的精细化。一是要区分区位条件,因地施策。城中村、城郊村、普通村和偏远村土地价值、农民意愿、组织执行力、资金支持差异很大,政策制定和工作要求要有针对性和区分度。二是要区分资源禀赋,因村施策。不同的村在文化、建筑、旅游、矿产等方面也有差异,可以在全面清理的基础上,从共性与个性方面,划分为几个类别来分类施策。三是要根据产业布局,综合施策。还要结合农村产业革命过程中,各个村的产业布局和产业发展情况来分类实施,将盘活宅基地与当地的产业发展融合在一起,分类综合施策。先易后难,渐次推进。盘活宅基地工作量大,而且很多地方基础薄弱,一开始抓手不多,能力不强,群众参与度不高等问题不可避免,所以工作决不能搞一刀切。可以根据不同地方农村的区位、资源、产业和能力情况以及盘活宅基地工作的内容、措施等综合评估难易程度,先从容易开展工作的地方,容易实施的工作入手,不断夯实基础,不断动员组织群众,不断融合力量,不断攻克难题。如此一来,不仅可以循序渐进、量力而行,调动工作的积极性,也可以更好地把握工作节奏,增加改革的弹性空间与纠错机会,并实现集中优势力量攻克重大困难。提升能力,科学管理。一是不断强化省市县三级政府制度和政策供给能力,做好宅基地盘活的顶层设计。二是不断促进县乡基层政府提升法律、政策执行力,做好盘活宅基地的具体管理服务工作,探索建立宅基地从取得到流转的全程动态信息管理平台,统筹做好宅基地流转过程中价值评估、中介服务、监管体系和市场培育等各个环节工作,科学编制乡(镇)土地利用总体规划和村庄规划。三是想方设法培育村民自治委员会和村集体经济组织的经营管理能力,盘活宅基地的一个关键是解决贵州广大农村集体经济组织在资金、人员上的空壳化问题,村集体经济组织功能缺位或发挥不好,宅基地盘活工作就缺乏专门的组织者、执行者,就落不到实处。四是充分发挥农村基层党组织在盘活工作中的作用,将基层党建与盘活工作紧密联系起来,利用好基层党组织动员群众组织群众方面的优势,在一些村集体经济组织功能一时不能发挥的地方,可以由基层党组织、村民自治委员会负责相关工作,并不断发展村集体经济,健全村集体经济组织功能体系。依靠农民,造福农民。盘活宅基地要理性看待并正确处理农民可能既是盘活工作的阻力又是盘活工作最大的动力这一对矛盾。从试点改革的情况看,农民退出或流转宅基地的意愿不高,是阻碍盘活工作的重要因素。同时,宅基地盘活工作实质就是群众工作,做好做通了群众工作,群众积极性被调动起来了,工作就会事半功倍。而调动群众积极性的抓手就是要切实考虑到群众需求群众利益,因此,盘活工作的出发点和落脚点必须是保障农民权益、增加农民收益。公平取得,控制增量。一要明确界定“一户一宅”中“户”的内涵,在综合考虑户籍制度上的“户”和农村承包经营制度上“户”的基础上,结合各地方实际通过专门规定或村规民约明确本集体经济组织成员共同生活形成的家庭自然户作为取得宅基地的资格户。二要尽快制定出台每户或人均宅基地的面积标准。三要以法定面积标准为基准,根据地方实际对合法超标占有宅基地(包括一户多宅)实行梯次有偿使用制度。四要以法定审批面积为基准对批少建多、私搭乱建等违法超标准占有宅基地的,结合超标面积、时间节点、性质情节、当事人态度等可以采用惩罚性有偿使用、责令退出、责令恢复、罚款等处罚措施。五要充分发挥村民自治委员会和宅基地监察员的作用,对宅基地从审批、建设到流转进行全程监督。六要加强作为主管单位的农业农村部门的行政执法能力建设,可以设立跨乡镇的派出执法机构,集中解决宅基地有关的行政执法问题,通过严肃执法,引导农民转变对宅基地权属的传统认知。七要引导村民通过村规民约规范对宅基地的管理经营,运用社会规范补充国家法律政策的空白地带,充分发挥村集体经济组织成员民主管理、民主监督的功能。创新思路,盘活存量。一是在全省范围开展深入的宅基地大调研,弄清宅基地审批、取得、占有、使用、流转和闲置情况,了解农民意愿,了解农村集体经济组织情况。二是根据大调研情况,将宅基地底数登记录入信息数据库,在此基础上完成对宅基地房地一体的确权颁证工作。三是根据村庄规划、村庄资源禀赋和农村产业布局指导各村制定宅基地盘活实施方案。四是创设条件,引导农户通过发展农业产业、乡村旅游等高效利用满足居住之外的剩余宅基地和农房,或鼓励农户将房地以出租或入股方式交给企业或个人从事休闲农业、乡村旅游、餐饮民宿、文化体验、创意办公、电子商务等有利于农村发展的经营活动,在一定过渡期后向村集体经济组织交纳适当土地收益金。五是有条件的地方可以借鉴农村承包地流转办法由村集体经济组织将村里全部闲置农房统一管理经营或以出租、入股方式交给企业或个人从事相关经营,由农户和村集体经济组织按合理比例共享房地收益金。六是限定资格条件、完善用途监管,允许闲置房地在一定区域的村集体组织成员之间转让,但转让须经村集体经济组织同意,政府可以指导制定统一的流转合同,规范流转行为。七是动员进城落户和一户多宅农民有偿退出宅基地,政府和村集体经济组织根据条件区分情况,提供实物补偿(宅基地换房)、货币补偿(现金补偿)或资格补偿(农村经营性建设用地或城镇建设用地收益分享资格)等补偿方式。八是退出后的闲置宅基地,可用于村集体经济组织内调剂分配,村集体经济组织也可以自行管理经营、出租或入股,也可以用于集体公共设施建设,还可以探索转化为集体经营性建设用地,或复垦后转化为补充耕地指标,在一定的区域范围内上市流转,政府要统筹宅基地上市流转的监管、评估、中介服务、收益分配等各项工作,做到动态监督指导。九是按规划要求整村重建或有条件聚集居住的村,可以探索通过建造农民公寓、连排住宅、农民住宅小区等方式节约用地,集中居住地可以实行有偿竞位,节省的宅基地可按上一条所述方式处理。十是探索将用于经营的多余农房或闲置宅基地和农房转换为集体经营性建设用地,收取土地出让金并确权颁证,允许流转。十一是将金融支农政策与盘活宅基地相结合,为农户宅基地抵押贷款和农村宅基地盘活提供专项金融服务新产品,切实解决农业农村发展的资金问题。十二是对退出宅基地进城落户家庭或成员在就业、失业、医疗、教育和养老等基本生活保障方面给予配套保障,并保留在一定条件下重回原集体经济组织的通道,提供托底保障。十三是扩宽筹资渠道,研究引入社会资本、发行地方政府专项债券等方式解决盘活资金问题。整合资源,形成合力。一是强化政府主导。一方面,盘活宅基地关系到国家农村土地制度,涉及千家万户农民的切身利益,政府必须做好把方向、抓统筹、强监管的工作。另一方面,贵州农村各方面基础较差,农村基层管理服务水平不高、农民经营意识不强,政府必须在盘活政策、方案、资金、人员和市场培育方面发挥主导作用,这项工作才能顺利启动并抓出成效。二是实行村集体经济组织或村民委员会主抓。村集体经济组织或村民委员会作为农村集体土地的管理经营主体理应承担主抓盘活工作的责任,这样既能保证宅基地所有权能够真正回归,又能保持工作的主动性、持续性和精细化。三是充分发挥农户的主体作用。农民是村集体经济组织的资格权人、农房的财产所有权人和宅基地使用权人,当然更是盘活工作的直接受益人,而盘活宅基地也主要是通过利用和延伸好农户的这几项权能来实现。四是大力吸引社会主体和市场主体参与。通过政策激励、环境营造、产业发展、公共服务设施完善吸引社会资本和市场主体参与盘活农村宅基地。努力培育宅基地二级市场。作者：夏丹波 中共贵州省委党校(贵州发展制度保障高端智库)