改革开放以来, 我国农村实行土地农民集体所有、农户家庭承包经营的基本经营制度, 与此相适应, 农村土地承包法律政策体系也主要着眼于维护农村土地集体所有权和农户承包经营权。近些年, 随着工业化、城镇化深入推进, 大量农业人口转移到城镇, 农村土地流转规模不断扩大, 新型经营主体大量涌现, 土地承包权主体同经营权主体分离的现象越来越普遍, 农村土地所有权、承包权、经营权 (以下简称“三权”) 分置已成必然。党的十八届五中全会提出, 稳定农村土地承包关系, 完善土地所有权、承包权、经营权分置办法, 依法推进土地经营权有序流转。从许多国家 (地区) 发展历程看, 在工业化、城镇化快速发展时期, 都致力于通过调整土地权属构造及内容, 促进真正的农地经营者长期稳定地经营发展。特别是进入新世纪以来, 很多国家的农地产权关系都经历了以归属为中心向以利用为中心的发展过程。在经济关系上, 土地所有者和土地分开, 只凭借所有权收取地租, 经营者依靠土地获取收入;在立法方向上, 改变了把土地归属放在首位的做法, 注重资源有效利用和土地开发。这些经验, 对于构造“三权分置”背景下的中国农地产权制度具有很大的启示意义。
一、英国的农地保有制度
英国的土地制度是从封建土地分封发展起来的, 历经数百年的发展演变, 逐步形成了逐级分享权利的格局, 称为自由保有制度, 这不仅是英国最有特色的法律制度之一, 也是英美法系财产法的基础。通过土地分封形成了国王与贵族封臣分层的土地权利义务关系, 受封者享有的权利统称为地产权。土地保有确认受封者持有土地的条件, 不同受封者的保有条件在性质和法律地位方面各有不同。
土地所有权设置。1066年威廉一世征服英格兰以后, 为了强化王权统治, 将英格兰的所有土地收归己有, 宣布国王是土地的唯一和最终所有者。同时, 国王将部分土地分封给贵族, 允许他们按照规定条件持有土地, 也允许他们将土地再分封给他人, 但并不是赋予他们土地所有权。到13世纪末期, 地产权逐渐转化为一种独立的财产权, 土地上的人身依附关系逐渐消灭。到14世纪中期, 法律废除了贵族和骑士的土地保有权及相关的封建义务, 所有土地保有人都直接承受于国王名下, 最底层的农奴和佃农承担的一些封建义务逐渐转换为支付租金, 贵族可以独自雇用劳动者。为适应经济发展和社会变革的需要, 受封者与国王的关系日趋简化, 土地保有人为国王提供某种服务更多地源于传统荣誉而不是义务, 绝大部分土地持有人甚至没有意识到自己与国王之间的土地关系起源。同时, 法律逐步简化土地保有形式, 废除了多种土地保有形式及其附带义务。到1925年以后, 法律只承认一种土地保有形式, 即自由保有制度, 土地持有人均看成是直接承租人, 即被视为直接从国王那里取得并持有土地, 但不承担向国王提供劳务等义务。
从直辖封臣到佃农逐级分享土地权利。贵族通过国王授权, 享有土地的占有、使用、收益等权利, 并且可以将土地再进一步分封给他人, 但不享有土地所有权。获得土地的贵族通常并不耕种土地, 而是再将土地分封给他人。受封者获得的土地权利不能大于贵族从国王那里得到的权利, 他们同样不享有土地所有权, 只能按照分封条件获得土地权利并承担一定的义务。受封者还可再将土地分封给他人。如此形成一个分封土地的金字塔, 塔尖是唯一的土地所有者国王, 下面是直接受封于国王的直辖封臣, 最底层是农奴或者佃农, 他们直接耕种土地, 提供繁重的劳役或者其他义务, 但经过层层分封, 他们享有的土地权利是最小的。
保有制度下的权利设置。进入新世纪, 土地权利分享可以说是英国土地制度的普遍现象和基本规律。特别是法律直接将租赁关系产生的租赁地产权, 作为法定地产权形式之一加以保护, 租期七年以上的租赁都实行依法登记。可以说, 不同的人分享土地的不同权益已经成为英国土地所有权制度的常态, 个别人享有土地全部权利的现象只是十分少见的例外。在法律上, 土地都属于国王所有;事实上, 赋予了主体对特定土地的占有、使用、收益和处分权利。同一块土地可以同时并存多个地产权, 每个地产权的区别在于权利的内容与时限不同, 权利强度有大有小, 权利期限有长有短。农用土地的占有和使用主要是通过自由保有地产权的市场化收购和租赁等手段形成的。土地使用者拥有准所有权性质的自由保有地产权, 是其顺利流转和形成土地规模经营的关键。与此同时, 政府制定鼓励农场向大型化、规模化发展, 1967年修订的《农业法》规定, 政府提供合并小农场所需费用的50%, 对愿意放弃经营的小农场主可以发2000英镑以下的补助金, 或者每年发不超过275英镑的终身年金。
促进自营农场的发展。在土地保有制度实施的过程中, 英国农业的主要经营形式是租佃制农场。进入20世纪以来, 政府不断通过立法、财政补贴等方式, 限制地主权利, 发展自营农场, 促进规模经营。1906年《农业持有地法》规定, 地主不得干涉农场主如何使用租佃的土地;1941年《农业法》规定, 农场主可获得终身租期;1976年又将租期延长到租地农场主死后的两代人;1986年在坚持赋予租地农场主终身租赁权和两代继承权的同时, 对租金实行三年一次评估调整, 防止租金过高。经过上百年的调整, 在限制地主权利的同时, 催生和发展了自营农场。目前, 自营或者以自营为主的农场已占农场总数的84%, 成为英国现代农业最基础的经营形式。农场的平均经营规模提高到70公顷, 其中一半以上的耕地由经营规模超过120公顷的农场经营。
二、日本的农地权利设置
日本土地私有制度确立于明治时期, 1868年明治新政府成立之后, 对江户时代幕府、大名的私有领地予以公认, 随后又允许土地买卖, 标志着土地私有权的正式确立。为了稳定租佃关系, 促进资本主义发展, 1926年开始实施自耕农创设维持事业, 通过资金扶持、政策引导等方式促进佃农转化为自耕农。1938年制定实施了《农地调整法》, 采取一系列措施保护佃农的耕作权, 组建了农地委员会, 并将自耕农创设维持事业体系化。随后制定了自耕农主义的《农地法》, 旨在保护耕作者的生产地位, 对农地权利转让进行了最严厉的规制。
自耕农所有权。除一般私有产权应有的权利内容之外, 日本最开始制定的《农地法》中一个重要的指导思想是对权利出让进行限制。一是农地所有权移动的许可及限制, 例如只能在农户之间出售租赁;二是农地转为非农用地的许可及限制;三是租赁合同解约的许可及限制, 例如租赁关系一旦确立, 不得随意终止, 还对地租的金额做出限制性规定;四是租种地的所有面积限制, 例如如果农户以自有劳动力为主从事农业生产经营, 允许拥有超过3公顷以上的农地, 北海道的农户可拥有12公顷以上。农地改革和《农地法》的制定, 促进了农地在农民之间的平均分配, 维护了农村社会稳定但也造成了大量细碎小农的产生。
永佃权的设置。永佃权是指通过支付佃租, 而在他人土地上耕作或牧畜的权利。日本《民法典》第二编“物权”第五章“永佃权”共规定了10个条文, 主要涉及内容:永佃权的内容、土地使用权的限制、永佃权的让与和租赁、租赁规定的准用、佃租的减免、永佃权的放弃、细租的滞纳和破产宣告、习惯的效力、永佃权的存续期限、地上权规定的准用。永佃权的内容规定与所有权十分相近, 存续期定为50年。永佃权属于排他性的物权, 意为无论土地所有权者是否同意, 永佃权的所有者都可以对土地进行自由处分。永佃权主要有三种权利:一是土地使用权。永佃人拥有在土地上进行耕种和畜牧的权利, 不允许使土地产生难以恢复的永久性损害。二是处分权。永佃人在遵循最初契约要求的情况下, 可以在权利存续期间内对永佃权进行转让。三是抵押权。
永佃权的佃耕费用与地上权对应的地租不同, 无论收益高低, 是否受到不可抗力的影响而遭受损失, 永佃人都有支付佃耕费用的义务, 不能进行减少或免除。当永佃人由于不可抗力的原因, 连续3年内全无任何收益, 或者5年以上收益少于佃耕费用时, 可以选择放弃。而当永佃人连续2年欠缴佃耕费用时, 土地所有权者方面可以要求解除永佃权。
不断调整所有权及使用权的权利设置内容。日本的农业政策一般5-10年进行一次调整。例如在1962年《改正农地法》中取消了农户或农业生产法人购买或租地最高面积和雇佣劳动力的限制;开设农地保有合理化促进事业, 允许市町村的农地委员会提供土地中介服务;放宽农业生产法人的成立条件等。1970年再次修改《农地法》, 放宽了土地租借期限和有关地租的规定。1982年又对《农地法》进行了第三次大修改, 放宽了对农地租赁的限制;承认离农者有出租土地的权利;废除佃农土地转买等权利;提高农户占地最高限额;取消了地租最高限额。2009年, 《农地法》被进一步修改, 对于企业通过土地租赁, 参与农业生产的行为, 实行“原则自由化”, 企业只要满足一定条件后, 可以在任何地方租赁农地, 参与农业生产经营。同时, 又通过制定实施认定农业者制度、农地保有合理化制度、农民退休年金制度等一系列配套制度, 促进农地有序流向具有活力及竞争力的个人或组织。要求转入农地的农户或组织必须具备农业生产能力 (拥有一定的农业机械和一定的农业劳动力等) ;必须保证一定的农业劳动时间 (原则上150天以上) ;流转后农地总面积应达到一定的标准 (北海道2公顷, 其他地区0.5公顷) 。2012年《农地法》规定, 在限制将耕地用于其他用途的同时, 促进有效利用耕地的耕作者获得相应的权利, 稳定耕作者的地位。近60%的地区根据当地情况单独设定了获得耕地权利的面积条件 (不高于0.4公顷) 。2015年《农地法》修订, 进一步降低了农业生产法人的劳动时间等限制条件, 旨在扩大经营农地的对象范围。
三、德国的用益权及地上权制度
德国除了规定土地所有权以外, 还规定了土地的用益权和地上权。法律不允许用益权转让, 但是允许转让用益权的行使权。这样, 耕种土地所有者的土地并取得土地产出物的权利, 成为用益权的一种基本类型。
地上权。地上权是指建立在他人土地上的具有物权性质但是有时间限制的使用权。德国民法规定的地上权的内涵和外延是不断丰富发展的。地上权人对土地的利用, 不仅可以利用土地表面, 而且可以利用土地上的空间和地下, 从而使地上权人对他人土地的利用向立体化方向发展。地上权人对在他人土地上建造的工作物拥有完整的所有权。在地上权受到妨害或者有被妨害的危险时, 地上权人可以准用基于所有人的请求权而受到保护。
次地上权。次地上权也称下级地上权, 即以地上权为本权再次设立的地上权, 就是在地上权设定之后, 地上权人还可以与第三人达成协议, 在自己支配的不动产上设立次地上权。次地上权的设立条件与地上权完全一样, 但是, 该权利只是建立在地上权人支配的权利基础之上, 次地上权人根据其权利, 支配地上权人支配范围内指定土地的地表或者地下空间, 或者仅仅只是支配不连接土地地表的上层空间或下层空间。次地上权是随着人口不断增长而出现的, 因为人口增长, 迫使人们对土地的利用必须向脱离土地地面的空间上下发展;同时, 随着技术进步, 人们也能够达到这些目的。德国法律规定, 用益权只能由权利人个人享有, 不能由权利人之外的任何人享有, 不得让与和继承, 并随权利人的死亡而消灭。但法律却允许他人为权利人行使用益权, 即转让用益权的行使权, 如由权利人委托的人为权利人取得物的孳息等, 并不是将用益权移转给他人。因用益权不可以转让和继承, 故也就不能设置抵押或者承受其他负担。因此, 德国用益权法律制度规定, 用益权不得让与和继承, 也不得抵押, 但可转让用益权的行使权。德国用益权流转只有用益权的行使权转让, 用益权不具有流转性。
促进土地规模经营。 (1) 通过健全的法律法规, 成功实现土地流转整合。《农业法》确定了农民的土地权归农民, 可以自由交易。家庭农场通过购买、租用原土地所有者的土地, 实现了家庭农场经营规模的扩大。《土地交易法》规范了买卖双方的土地交易行为, 对出让可能导致土地的分散化或细碎化、出让价格与土地价值明显不符或者改变农业用途的土地, 不准出让。《土地整理法》保证了不同所有者的农地可以进行互换、重新登记, 并加以平整改造, 使土地连成一片。这些举措加速了德国“农转非农”的进程, 进一步推动了规模化和机械化。
(2) 鼓励土地合并经营、调整农业结构, 提高农业竞争力。在统一之前, 德国原本的农场经营的市场竞争力一直处于薄弱状况。德国政府为了扩大经营规模, 大幅提高农业生产效率, 提出“改善农业结构”的一揽子法律政策, 明确规定了村镇规划、自然保护区建设和生态环境改善等多方面的内容。政府还利用经济手段来减少土地资源无效配置, 促进土地使用权的转让, 适度发展农场规模, 提高土地利用率, 提高了德国农业生产率。
(3) 健全的农业经营制度, 保证了家庭农场的规模化经营。德国的支农、惠农政策, 提高了家庭农场从事农业生产的积极性;市场与政府的合理分工, 保证了农业市场的健康发展;职业教育培育了新型家庭农场的劳动者;“合作社联盟、农民联合会、农业联合会和农业协会”四位一体的农业社会化服务体系是德国农业经营体系的重要支撑。各种服务组织的有效运行和协同创新, 实现了农产品生产、加工、销售、服务的一体化。
在通过法律完善次地上权权能的同时, 1955年德国政府制定了《农业法》, 目的是促进土地的自由流动, 扩大农场规模, 使原本规模很小、没有生命力的小农场转变为拥有10-20公顷或规模更大的“富有生命力的农场”。在制定、实施法律法规的同时, 德国政府还利用信贷、补贴等经济手段来调整土地结构。政府规定, 凡出售土地的农民可获得奖金或贷款;凡土地出租超过12年的, 每公顷租地可获奖金500马克。
四、法国的农地集中政策
一直到20世纪中期, 法国仍是小农分散经营和手工耕作技术占主要地位, 在农业规模化、产业化、社会化、现代化的道路上, 远远落后于欧美其他发达国家。从20世纪50年代起, 法国政府开始注重土地规模效益, 防止土地不断细碎, 采取了一系列举措。
对所有权转移的限制。为了防止农场规模在继承中越分越小, 规定农场继承权只能移交给农场主的配偶或有继承权的比较适合继承农场的某一个子女, 别的子女只能得到一笔继承金或补偿金。为了避免小地块经营的低效益性和无效益性, 还干脆规定不允许小于一定面积的农场经营。
对用益物权的确立。法国通过优先购买权和地租控制等手段, 赋予租赁土地经营者较好的待遇, 希望他们能在租赁的土地上进行稳定且长期的生产性投资。租赁者享受了与土地所有者几乎相等的权利, 大大鼓励了通过租赁形成规模经营, 实现了更大规模经营的农业生产。从战后1945年到2010年间, 法国租赁经营的农地面积比例从45%上升到了77%。在法国面积最小的四分之一农场中, 土地所有者直接经营比例达到79%;而在面积最大的四分之一农场中, 土地所有者直接经营比例只有34%。
促进规模经营发展的配套措施。第一, 建立政府主导的农地流转中介, 调控农地向规模化的方向流转。制定颁布了《农业指导法》, 成立了“土地整治与农村安置公司”, 专门负责收购小片农地, 转卖给大农场主。该公司被赋予优先购买权, 并以政府担保的较高价格购买农户的土地, 农户的利益不至受损。第二, 实行刺激土地转入的经济激励。对转入土地者发放财政补贴, 面积越大补助越高。对大量转入土地达到国家规定的中等农场、大农场标准者, 给予免费登记和优惠的信贷政策。几十年来, 农场总数不断减少, 平均规模不断扩大。到2010年时, 20公顷以下的小农场已不足半数, 接近四成的农场都是面积在50公顷以上的大农场, 而且面积在100公顷以上的大型农场增长速度最快。第三, 设立放弃农地生产的替代性收入补助。为鼓励老人让出土地, 在1962年通过了《农业指导法补充法案》, 规定65岁以上的农民如果放弃农业经营可以获得高额补助。20世纪70年代, 又设立“非退休金的社会福利补助基金”, 将这一补助范围扩大到55—65岁即将退休的农民, 如果这一年龄段的农民放弃农地经营, 每年可以领取一笔数额相当可观的“非退休者补助金”。第四, 开展土地归并行动。该项运动通过改造农村道路网、平整斜坡和沟壑, 甚至改变径流等方式在很大程度上改变了法国农村的面貌, 并促进了土地集中。
五、俄罗斯农用地的法律规定
上世纪90年代以来, 俄罗斯推行农地私有化改革, 大规模发展家庭农场, 取代原有的国有农场, 明确提出俄联邦主体不得通过对农用土地流通含有补充规则和限制的法律法规。《俄罗斯联邦土地法典》规定, 俄罗斯公民、法人所拥有的农用土地及共有农用土地中的份地可以自由出租、转让、抵押及出售。同时, 也规定可依据俄联邦土地法典设定的理由和程序强行停止农用土地地块的长期使用权、终身继承权、无偿定期使用权, 甚至是租赁权。
对土地所有权的规定。要保持农地的农业用途。限制在一个行政地区境内的, 同时为一个公民、其近亲属以及他们有50%以上注册资本支配权的法人所有的农用土地总面积。农用土地出售时, 俄联邦主体或地方自治机关 (后者系依据联邦主体法律规定) 有优先购买权;共有农用土地中的份地有偿出让时, 如份地的其他参与者拒绝购买或未宣布购买意向, 则俄联邦主体或地方自治机关有优先购买权;确定向外国公民、外国法人、无国籍人士以及含这类人员50%以上参股份额的法人提供农用土地的特殊规定。农用土地地块的最小面积可由俄联邦主体依据俄联邦土地规划法的要求立法确定。如农用土地地块的交易结果出现面积和位置均不符合本条规定要求的新地块, 则上述交易不允许进行。如果从人工灌溉的农用土地中分出的共有份地地块小于俄联邦主体依据俄联邦土地规划法而规定的改良土地所需地块的最小面积, 则上述分地不允许进行。
农用土地的租赁。凡经国家登记的农用土地地块, 包括有份额所有权的地块, 均可交付租赁。农用土地地块租赁合同的有效期不得超过49年。农用土地地块租赁合同中可以规定, 租赁的地块在租赁期满后, 或者在租赁期满之前交给承租人所有, 其条件是承租人支付合同中规定的全部赎金并考虑到一些特殊做法。如法律或租赁合同未作其他规定, 认真履行自己义务的承租人在租赁合同期满后, 在其他条件相同的情况下有续签新的租赁合同的优先权。一个承租人同时租赁的农用土地地块面积不受限制。
六、我国台湾地区的农用权
受日本殖民时期影响, 我国台湾地区也曾有永佃权的权利设置内容, 由于永佃权取得及内容设置过于固化, 逐步退出实践, 进而由农用权所替代。农用权, 即支付地租以从事农业生产为目的, 使用他人所有土地的权利。
农用权的内容。农用权可以通过设定行为取得, 也可以通过继承取得。农用权的期限不能超过20年 (造林可约定延长) 。立法者认为如果期限过长, 不利于社会公众利益。农用权行使的具体收益分配通过约定确定, 但必须保持土地的生产能力。农用权人不得将其权利让与他人或设定抵押权, 不得将土地再行出租。立法者认为, 农用权设定的目标是有效使用土地发展农业生产, 如果农用权人自己不使用, 而是转移给他人或通过租赁谋权获益, 则与权利设定的初衷相违背。农用权人的主要义务是支付租金, 以此作为获得收益的对价, 据此, 法律也规定“农用权人因不可抗力致其原约定目的之收益减少或全无者, 得向土地所有人请求减免地租或请求变更原约定土地使用之目的”。农用权人违反约定的使用土地办法, 或没有依照土地性质合理使用土地并保持生产力, 经土地所有权人劝阻或通知仍不改善的, 土地所有权人可以终止农用权。另一方面, 如果农用权人按照约定使用土地但连续3年没有收益, 提出终止农用权, 土地所有权人必须接受。当农用权消失时, 农用权人可以取回地上农作物收益和地上设施。当产出物没有及时收获而约定期限到期时, 农用权人可以提出不超过6个月的延长使用期限, 土地所有权人不得拒绝。农用权人为增加土地产出力或使用便利, 支出了改良费用或其他费用, 土地所有权人知道但不反对即表示同意, 在农用权消灭时予以返还补偿。
小地主大佃农政策的提出。为引导无力耕种之老农或无意耕作之农民将自有土地长期出租给有意扩大农场经营规模的农业经营者, 促进农业劳动结构年轻化, 并使老农安心享受离农或退休生活, 我国台湾地区推行了小地主大佃农制度, 以期能达到“建立老农退休机制, 调整农民劳动力结构”及“促进农业经营企业化, 改善农业经营结构”的政策目标。从四个方面提出了该政策的准入条件。一是身份认定。小地主是指持有农地之所有权人, 且为自然人;大佃农是指符合政府政策辅导资格条件且承租农地扩大经营规模之自然人或农民组织, 包括专业农民、组织型大佃农、产销班、农会、合作社或农企业公司等。大佃农的身份限制扩展到了农民以外, 除了专业农民, 还包括产销班、合作社、农会和农业企业, 可以说是对既往“农地农有”政策的重大突破。二是经营规模。对大佃农的经营规模下限作了规定。对专业农民来讲, 经营规模达到0.5公顷的基本门槛就可以申请该项政策, 最终经营规模要达到2-5公顷以上。对产销班、合作社、农会和农企业法人, 基本门槛是10公顷, 最终经营规模要达到15-30公顷以上。三是租赁期限。为促进农业经营的稳定性, 小地主大佃农政策坚持长期租赁的原则, 规定租期要达到3年以上。同时考虑到作物轮作的需求, 提出不排除短期租约, 但承租面积至少1/2以上符合长期租赁的原则。四是经营范围。考虑到农业的比较优势和发展战略, 台湾地区提出以农粮、畜牧或农牧综合经营为主, 大佃农应优先考虑种植“进口替代”或“出口扩张”等适销对路的农作物。这一政策有效促进了台湾地区农业劳动结构年轻化, 扩大了农业经营规模。释出土地的老农, 不受三七五减租条例限制, 只要签约3年以上, 每季每公顷可以实领5万元台币, 不须施作绿肥及负担土地管理费用;承租的大佃农每公顷享受补贴4万元台币, 实际支付的租金只要1万元台币。
七、对我国“三权分置”制度的借鉴意义
通过对其他国家地区土地法律制度的归纳分析, 可以看出, 为最大程度地提高土地利用效率, 发挥其作为最基础生产资料的本质属性, 将土地权利分配给不同主体, 设置不同的权利内容, 是十分普遍的做法。这对于我国建立农村土地的所有权、承包权和经营权“三权分置”制度, 具有重要的借鉴意义。
(一) 土地权利在不同主体间进行细分是普遍做法
以上国家土地制度的发展过程表明, 土地权利特别是农地权利的分置是一种普遍现象, 因为土地是一种不可或缺又不可替代的独特资源, 人类的一切活动都离不开土地, 随着经济发展、人口增长, 土地必须用来满足越来越多的需求, 这就在客观上要求将土地的不同权利分配给不同主体。从国际经验看, 土地所有权和使用权发生分离并不罕见, 历史也很悠久, 在不同时期、不同地区发挥了不同的作用和功能。例如, 英国为了反映和保护这种土地所有权结构, 对土地所有制很少采用“土地所有权”的概念, 而是采用“地产权”的概念, 即不同的人分别对土地享有不同的地产权, 没有人享有绝对的、完全意义上的土地所有权。英国作为英美法系的发源地, 特别是十九世纪后英国推行殖民统治, 将其法律制度带到许多国家, 普遍为英美法系国家所接受。可以说, 在英美法系国家几乎不存在绝对的土地所有权, 土地上的不同权利由不同的人分享是一种普遍现象。从我国情况看, 改革开放之初, 在农村实行家庭承包制, 将土地所有权和承包经营权分设, 所有权归集体, 承包经营权归农户, 极大地调动了亿万农民积极性, 有效解决了温饱问题, 是农村改革的重大成果。现阶段, 深化农村土地制度改革, 顺应农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿, 将土地承包经营权分为承包权和经营权, 实行所有权、承包权、经营权分置并行, 着力推进农业现代化, 是继家庭承包制后农村土地制度的继续深化创新, 也是在立足我国实际国情基础上, 对其他国家经验的具体化。
(二) 赋予使用权物权性质功能是共同经验
“三权分置”提出以来, 围绕土地经营权权属性质, 出现了“物权说”“债权说”“实行物权保护债权说”等不同观点。如何确定土地经营权的法律性质也是落实“三权分置”的一个难点。土地经营权是土地流入方依据流转合同取得对土地的权利的内容, 其权能内容就呈现出丰富的、个性的且存在多种可能的态势, 例如租期、价格、给付租金的具体时间及方式、地上设施的使用条件等。这些多样性致使制度上还无法对土地经营权的一般性权能进行全面系统而权威的提炼和归纳。但是, 从实践需要出发, 为了推进适度规模经营, 建设现代农业, 迫切需要适当强化对新型经营主体流转取得的土地经营权的保护。从其他国家经验看, 对经营权赋予了类似物权的权能内容, 如日本永佃权可以让与、抵押、继承、租赁等;意大利永佃权可以转让、抵押、继承等;法国农用土地用益权可以出租、出卖、无偿转让、抵押等。随着时代发展, 传统的土地所有权观念发生了明显的变化。有学者从物权保护的角度指出, 近代物权正从“重所有”向“重利用”转变, 物权保护虽然仍然以所有权保护为中心, 但逐渐从偏重所有权保护向所有权与他物权保护并重的方向转变;现代物权法则认为, 物权都是平等的, 应该均衡保护。从我国现实出发, 在现行法律框架下确立“三权分置”的法律地位, 比较可行的办法是, 明确土地承包权具有物权性质, 对土地经营权暂按债权看待, 但是实行债权物权化, 即明确土地经营权的主要权利内容, 允许经营权人申请经营权登记, 允许经营权人 (经承包方同意) 用土地经营权担保融资等, 使各种物权性的土地承包经营权流转方式都受到法律规范和调整及得到法律保护。
(三) 通过促进经营权流转形成规模经营是共同方向
土地的本质在于利用, 利用的本质在于实现土地资源配置效率最大化, 因此无论土地资源与人口配置状况如何, 各国在完善农地权属权能时, 都将发展适度规模经营作为重要目标。美国法律规定, 家庭成员可拥有或继承农场土地股份, 但只许内部转让, 不能退股或将股份作抵押, 从而保证农场土地在传承中不被细分碎化;政府通过信贷支持、利息调节、价格补贴等优惠政策引导家庭农场规模的适度扩大, 政府有权以市场价加补偿的方式收购土地并出售给需要扩大经营规模的农场主。日本把《农地利用增进法》改名为《农业经营基础强化促进法》, 建立了一套促进农地集聚和转移到专业农业生产单位的制度。德国农场的平均规模从1949年的8.06公顷扩大到2004年的超过30公顷;农业从业人员减少到130余万人, 占总劳动人口比例不到3%。1970—1979年中, 英国农场总数减少了14%, 中小规模的农场减少了52%, 大规模农场增加了18%。瑞典1900年有家庭农场51万家, 到1983年减少到11.4万家, 到2015年再减少到6.7万家, 平均规模逐步由1980年的39公顷扩大到2015年的46公顷。丹麦1903年有家庭农场26万家, 到1964年减少到17.5万家, 到2015年再减少到3.8万家, 相应地平均规模则由1970年的21公顷扩大到2015年的70公顷。虽然我国与西方国家的土地所有制度不同, 但通过所有权、承包权和经营权分置并行, 通过土地承包经营权的有序流转, 通过市场机制和政府调控共同作用, 促进农地资源的合理集中和有效利用, 符合社会经济和农业生产发展的必然逻辑, 也是中国特色现代农业的必由之路。
(四) 通过实施土地制度改革提升农业全球竞争力
农地是发展农业最基础也是最重要的生产资料, 各国农地制度改革都有一个非常重要的目标, 就是提高农业生产效率, 刺激农业竞争力的提升。当前, 经济全球化深入发展, 在扩大农业贸易成交量的同时, 也给各国农业发展带来了新的挑战。一方面, 国际农产品价格长期低迷, 各国都面临日趋激烈的国际竞争;另一方面, 农业经营者呈老龄化倾向, 年轻人不愿从事农业, 存在着后继乏人问题;此外, 应对气候变化, 迫切需要加强生态环境保护、关注动物福利, 促进农业可持续发展的压力也在不断增加。从近些年来各国土地政策制定和改革的方向, 可以清晰地看出, 通过鼓励土地资源的合理配置, 活化土地流动, 促进家庭农场等培养职业农民面对经济全球化带来的新挑战, 既要发挥市场配置资源的决定性作用, 又要发挥政府的导向作用, 完善新型农业经营主体培育政策体系, 加快构建以家庭经营为基础、合作联合为纽带、社会化服务为支撑的现代农业经营体系, 把一家一户分散经营的传统农业经营方式转变为以规模经营为导向的现代农业经营方式, 实现农产品市场竞争由个体与个体向组织与组织、体系与体系竞争的根本转变。加快构建有利于家庭农场发展的现代农地制度。规模化是现代农业的发展方向。瑞典丹麦实现农业规模化, 是在土地私有制基础上, 通过农场兼并和土地租赁实现的。丹麦家庭农场经营的耕地中有100万公顷土地靠租赁, 占38%。我国家庭农场经营的耕地, 80%以上靠的是转包和租赁。从长远发展看, 租地农场是我国家庭农场发展的主要方向。实现规模化, 要按照“三权分置”理论, 加快改革和完善农地制度, 解决“地怎么来”“租期怎么稳”“租金怎么定”等重大问题, 稳定农场主的经营预期, 防止地租推动农产品成本过快上涨。
来源：农村经营管理2017年10-11期
作者：吴晓佳