当前,我国已进入城镇化的高速发展时期。进入21世纪,我国城镇常住人口超过农村人口,城镇化率达到51%。新型城镇化建设是我国推进社会经济健康有序发展的新命题。近年来,我国日益重视城镇化的科学性与可持续性。党的十六大期间提出要走中国特色的城镇化道路,党的十七大对此进行进一步补充,指出“推动大中小城市和小城镇协调发展、产业和城镇融合发展”[1] 。党的十八届三中全会对我国城镇化建设做出了新的战略部署,提出要推进以人为核心的城镇化,促进城镇化和新农村建设协调发展,增强城市综合承载能力。新型城镇化的特点就是“用地”和“聚人”,土地是农村居民最基本的生产资料,农村土地流转为新型城镇化建设提供了便捷的途径,土地流转的规模和速度影响着新型城镇化的推进速度,因此,农地流转日益成为我国城镇化发展过程中的制约因素,如何在坚持保护耕地的原则下,处理好城镇化和农村土地的关系,有效解决城镇化建设中用地的“瓶颈”,对促进经济社会发展,实现城乡一体化具有十分重要的理论与现实意义。

　　改革开放以来,我国不断调整农村土地制度。从农村土地的集体经营过渡到1979年家庭联产承包责任制的确定,农民的生产积极性得到了极大的调动,以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制的农地流转,提高了农业生产力,但以户为单位的小面积、小规模种粮经营方式,已不适应我国基于机械化或规模化耕作的高收益、高效率要求。主要表现在:农业现代化、集约化的发展趋势导致单个农户的管理水平和资金实力受到很大约束,对技术创新能力的提高和大规模机械设备的投资都缺乏动力。传统农业的产业链较长,受到自然条件如气候、地理等影响,抗风险能力较差,农业产业难以集中,发展土地规模经营的客观需要和农民土地流转的恋土情节产生矛盾。此外,新型城镇化促进了农村人口的城镇化转移,为城市发展提供多层次人力资源的同时,也增加了对住房建设的需求[2] 。近年来,我国农村土地流转速度加快,但由于土地流转机制不健全,流转市场秩序混乱,农民利益得不到切实的保护,未能实现土地有序的、有规模的流转。本文以新型城镇化为背景,分析我国农村土地流转的现状,阐述当前农地流转的模式、流转机制的特点和存在的问题,为提高土地利用价值、消除城乡二元结构提出相关建议。

一、新型城镇化建设下的农村土地流转

(一)城镇化过程中农村土地流转的必要性

　　新型城镇化建设的特征是以城乡为一体,与我国传统的城镇化相比,突出了以人为本的特点,转变了过去偏重经济的发展模式,将重心放到促进经济和社会协调发展上来。新型城镇化建设和农业现代化是不可分割的,加大农业投入的同时需要土地的规模化经营,提高土地经济效益。因此,新型城镇化有助于打破城乡二元结构,推动城乡一体化发展。

　　我国早期实行家庭联产承包责任制,农村居民居住分散和经营分散,导致农村土地细碎化问题突出。城镇化建设过程中大量青壮年劳动力外出务工经商,农村土地撂荒面积呈扩大趋势,出现了农业用地闲置与宅基地利用率低等问题。为实现土地效益最大化和增加收入,部分农民进行土地流转。因此,新型城镇化使得城乡地域局限性消失,在遵循城乡互补、协调发展的原则下,需要整合农村和城市土地资源,优化土地资源配置,从而提高农村土地的利用效率。

(二)我国农村土地流转的主要模式

　　随着新型城镇化进程加快,农村人口大量迁移,宅基地和耕地不断释放,政府颁布一系列土地流转政策整合农村土地。新型城镇化建设中以城带乡的形式加快了农村土地的流转速度,流转新模式不断涌现。农村土地流转模式主要包括三类:一是以农户作为土地流转主体的私人流转模式,主要出现在经济欠发达地区,存在单层委托代理关系,包括农地转让和出租;二是以农村集体经济组织为主体的政府主导模式,主要出现在中等发达地区,是典型的双层委托代理关系,主要是反租倒包和转包;三是以流转市场中介为主体的市场导向模式,在发达地区较为普遍,如股田制和股份合作制模式。

1. 农村土地流转的私人流转模式。

　　农地流转的私人转让模式,是得到农地所有者的许可后,将未到期的土地承包经营权转移给第三方,新承包方需要承担相应的义务,可分为有偿转让、无偿转让和倒贴转让,属于永久性的土地流转方式。土地作为农村居民的生存保障,土地转让需要原承包者有稳定的非农职业或收入来源[3] 。由于我国农村居民大多没有稳定的非农职业收入,且目前对土地价值评估的机制不够完善,农民在经济地位、风险预判及规避方面也基本处于弱势,因此,这种模式采用的较少。另一种私人流转是土地出租,承包者将部分或者全部的土地承包经营权按合同出租给他人,新承包方不履行相应的权利和义务,只需按期支付租金。常见的类型有大户承租型和公司租赁型。

2. 农村土地流转的政府主导模式。

　　农地流转的政府主导模式,是政府在取得农民同意基础上进行土地承包经营权的流转,有反租倒包和转包流转两种模式。反租倒包是农民仍然拥有土地承包经营权,由政府作为第三方将土地租赁后再集中转租给农业种植大户或其他经营单位。该模式有效降低了单一农户的经营风险,但与家庭承包经营制度产生矛盾,推广性不高。转包模式是承包者在履行承包合同规定义务的前提下,将土地经营权转包给新承包人,并由新承包人履行合同规定的权利和义务。包括委托转包和自行转包类型,其中自行转包没有正式合同,属于口头协商,变动性较大。农村土地转包模式可减少土地的弃耕抛荒,提高土地资源的配置效率,有利于加快农村二、三产业的发展,在一定程度上推动了新型城镇化进程,是目前使用较多的一种模式。

3. 农村土地流转的市场导向模式。

　　农地流转的市场导向模式,是在经济较为发达的地区,以效益为中心使土地作为稀缺资源进行流转。市场导向模式下土地流转的市场化程度相对较高,一般是在市场上由有经济实力的大户或集体经济组织将土地经营权作价入股,形成以市场为导向的农村土地流转市场,主要包括股田制和股份合作制。股田制是农户将土地的使用权作为物权来入股农业企业,这些企业吸纳周边农地的承包者入股,每年按股分红,是土地使用权以资本的形式流转[4] 。新型城镇化建设使得城镇人口逐渐增加,对耕地的需求和工业化发展对土地的占用成为了重要影响因素。使用新增土地和合理规划原有城镇土地,是解决城镇化进程中土地“瓶颈”的重要途径。股份合作制模式是由经济组织以股份的形式集中各农户手中的土地承包经营权,再统一经营土地或转给其他公司经营。这种模式需要一定的经济实力和技术支持,并需要较强的市场经济意识和民主管理意识。在非农产业比较发达的地区,农民有了稳定的收入来源而放弃土地经营,土地的适度集约化和规模化经营,有利于缓解新型城镇化建设中土地利用紧张的局面。但是,目前没有相关的法律法规来维护农户的权益,对流转土地用途的监管力度不够,这些问题影响了该模式的广泛实施。

二、新型城镇化进程中农村土地流转发展现状与存在的问题

　　新型城镇化发展推进我国农村土地流转整体加速,流转规模逐渐扩大,流转机制大量创新。但现阶段我国的经济社会发展制约了农地流转,制度缺失、管理落后和传统思维也成为了农村土地流转过程中的突出问题。深入分析我国农村土地流转模式发展现状,探讨土地流转各环节存在的突出问题,才能为农村土地流转提供新思路和解决方案。

(一)农村土地流转的制度变迁

　　我国1950年进行农村土地改革,实现了农民土地所有制,随着农业生产的进步,小农经济局限性逐渐显现,主要表现在缺乏先进的农业生产技术和生产工具上。为适应国家经济形势发展,成立了农业生产合作社,进入了人民公社阶段。1978年开始实施农村家庭联产承包责任制,但随着我国社会主义市场经济体制的建立,家庭联产承包经营使农地产出效益低下,土地所有权主体模糊,不利于农业经营长效机制的形成。1978-1987年法律明令禁止农村土地流转。但这一阶段土地流转的需求已经萌发出来了。2002年,党的十六届三中全会确立了土地流转的合法性,农地流转规模迅速发展壮大。近年来,随着农村改革的深入进行,土地问题成为“三农”问题的工作重心。国家为完善农村土地流转法律制度,相继出台了有关农村土地流转的各项制度。对农村土地流转的研究也从理论研究逐步向实践探索发展。

(二)我国农村土地流转的发展现状

1. 土地流转规模扩大,速度加快,区域性差异明显。

　　我国自1978年开始农村土地制度改革,此后逐渐对土地承包进行调整,提出农村土地承包关系保持稳定并长期不变,在依法自愿有偿的原则下流转土地承包经营权。农地流转由沿海地区向内地发展的较长时期内,土地流转的规模是相对稳定的。

　　在新型城镇化的发展下,由于小规模分散经营阻碍了现代化机械技术的推广,以单个农户为单位的经济主体难以承受市场风险,竞争能力弱[5] 。因此,振兴农村经济的重要举措是调整农村产业结构,加强科研创新,尤其是高效经济作物的开发,依靠农业技术进步来提升农业现代化水平。为适应现代农业发展,实现劳动、土地和资源的优化配置,我国各级政府也在积极推动农村土地承包经营权的流转,2002年我国农村土地承包经营权流转仅有5300万亩,到2012年流转面积已经达到2.8亿亩,10年增长了近4倍。

　　从全国范围比较来看,在经济较为发达的沿海地区,土地流转市场较为成熟,土地流转面积远高于中西部不发达地区。土地流转推动了大量的农村剩余劳动力跨区域流动,进一步推动了社会经济的快速发展。

2. 土地流转模式多样化,自发流转所占比重较大。

　　农村土地流转最初主要是代耕模式,农业生产力提高后出现了转让、转包、出租、反租倒包、股份合作制、信托模式等。这些不同的流转形式发挥了农村土地流转市场机制的功能与作用。自发流转以转让、转包和出租为主,我国农村土地流转中的自发流转所占的比重要远远高于统一组织的流转所占比重。但农地自发流转在实践中具有分散性、随机性和封闭性的特点,使土地流转市场还没有真正发挥效应,不利于农地的规模化经营。

　　值得关注的是在经济发达地区,土地流转信托模式的适用性较大,农民将土地交给信托公司,由信托公司集中经营,有利于农村土地承包经营权规范有序流转[6] 。因此,集体统一组织流转有利于农地规模化经营,助力实现农地的产业化和现代化,提高资源配置效率。

(三)农村土地流转存在的问题

1. 农村土地流转的收益分配不合理,农地补偿机制不健全。

　　土地收益分配作为土地流转模式中的一个关键环节,直接影响农民收入,也是决定土地流转能否稳定运行的重要依据。对农民来说,土地是一种收入来源,放弃土地承包经营权,就等于失掉了土地持久性的收益,因此,必须对失地农民予以补偿。城镇化进程加速了农用地承包经营权的流转,建设用地的规模也越来越大,涉及到征用土地的项目越来越多。国家将农村集体所有的土地征收,按照市场化运作流转,而征地补偿费用里本身就包含着土地上附着的作物的补偿,这个过程中对土地补偿范围、补偿标准和补偿金的分配比例等关系到农民利益的方面存在诸多问题。我国的征地补偿机制不完善,对土地的估值没有统一的标准,导致失地农民的权益难以得到保障。因征地、拆迁引发的土地纠纷暴力事件近年来层出不穷,土地流转过程中缺乏法律法规的支撑,导致司法机关及有关行政部门在处理土地纠纷问题时没有合法的依据。农村土地流转收入分配的不均,将影响农民流转土地的积极性,健全的农地补偿机制是保障农民收益、促进土地流转健康运行的根本办法。

2. 土地流转的价格评估体系不完善,监督力度有待加强。

　　一方面,现阶段农村土地承包经营权的流转大多在农户的熟人之间进行,由于流转土地定价标准缺乏,土地承包经营权的价值性不明确,造成土地定价纠纷层出不穷。另一方面,土地的租金、转包费用和转让金额等在没有经过市场竞争情况下形成,难以满足土地流转双方的要求。新型城镇化建设过程中对建设用地的需求增加,带来很多投机主义和资本垄断,造成农地流转的价格并不是由市场需求所决定的,土地流转中的价格问题凸显。农户私自签订非正规流转协议,农地经营者往往擅自改变农地用途,容易出现不支付流转费用、不兑现收益分成、出让双方权利义务关系不明确等问题。地方政府和基层组织对这方面还缺少必要的引导和监管。基于此,我国需要一套科学、合理、完善的监管机制来规范农村土地承包经营权流转的发展。

3. 缺乏专业、有效的中介服务机构。

　　由于土地流转交易市场的特殊性,农业经营大户的土地流转需要土地流转中介组织的介入,我国土地流转中介主要由农民自发兴办和政府兴办[7] 。但是目前这两类中介机构都较少,导致农民在流转土地后容易出现社会保障缺失的问题。一方面,农村土地流转过程中,对土地承包经营权的估值需要依靠有专业资质的中介机构进行,流转的土地进行规模化经营需要资金的支持,农户的小额融资、经营贷款、担保机制等也需要中介经济组织提供信息。另一方面,农村土地流转的运作程序相对复杂,如何签订规范的农地流转合同,如何准确分析生产经营风险、自然风险以及市场固有不确定因素等,均会涉及到土地流转主体的经济利益[8] 。但是,我国农村土地流转的信息网络建设不完善,农民无法获得有效的农地流转信息资源,仅仅依靠政府来主导土地流转极易造成资源配置无效率。

　　新型城镇化吸引农民进城发展,大量农村土地闲置荒废亟需流转,农地流转的中介机构成为了影响土地流转推进速度的关键。因此,为减少农村土地流转的交易成本,我国需要建立完善的土地流转交易中介服务体系。

三、新型城镇化背景下农村土地流转问题的对策

　　在城镇化的进程中离不开土地资源的配置,合理的土地流转能推动我国新农村的建设,发挥土地资源在新型城镇化建设中的基础作用。在农村土地流转中有效的规划和利用土地,对土地结构的优化和农业生产要素的合理分配有较大的促进作用。现行的土地制度,大多已经不适应农村社会经济发展的需要,新型城镇化建设助推农村居民进城发展,农村闲置土地的不规范流转现象普遍存在,农村土地流转制度的缺陷凸显。如何完善土地流转制度及法规体系,有效解决当前土地流转中出现的问题,推进城镇化健康有序发展,已成为当前必须直面的问题。本文从政府职能定位和体制机制建设两个方面提出系统性政策建议。

(一)政府职能完善与定位优化

1. 加强农村土地流转的监管机制建设。

　　一是注重农村土地流转的法律建设,发挥政府宏观管理的重要作用。对政府而言,需要加强土地用途监管制度的改革,严加处理没有达到环保要求的企业项目,防止企业利用土地套利。二是要强化中介机构管理,完善配套服务体系。政府可以组织建立正规的中介机构,如银行和其他金融机构为参与土地流转的农业种植大户或土地合作股份社提供方便快捷的融资服务。三是加强土地流转过程中的引导和监管,保障城镇化进程中的土地资源。对农村土地的征用标准应该更为明确和严格,各种指标将满足农村建设发展需要放在首位,避免公益性建设用地被改用,防止不必要的土地纠纷发生。

2. 明确界定土地所有权主体和产权边界。

　　对没有经过确权的土地进行流转容易造成土地收益分配的不公平,完善对农民土地产权的法律规定是规范农村土地产权的前提。农民对土地承包处分权、收益权、转让权以及抵押权的缺失使得我国农地流转市场混乱。贯彻农村土地产权分配,科学界定农村土地所有权主体的权利和义务,是推进农村土地流转多元化发展的重要环节。要明确农村土地所有权的权利主客体的范围,在农村坚持土地的社会主义集体所有制不动摇。将农村土地承包权法定化,明确村集体组织在土地流转过程中的权能和职责,确保在土地的使用期限内,农户能充分行使流转权利,防止村干部滥用权力侵害农户。同时,完善土地承包经营权的登记制度,采用登记生效主义,进一步强化农民土地权力。针对农村集体土地,建立完善的村民议事制度。可以确立在农民中享有较高的威信的村民委员会作为集体土地所有权主体代表,严格推行民主管理制。对外商企业的土地利用进行严格监督,保护农民的土地权益。

3. 促进农村剩余劳动力的转移。

　　土地流转和农业现代化建设推动了农村剩余劳动力的转移,城乡人口流动加快。为平衡农村人口单向地向城市转移,可以鼓励经营业主雇佣愿意并有能力进行专业种植的农民继续从事农业生产,在新型城镇化建设中,大力发展农村房地产和旅游等新兴产业,为流转土地的剩余劳动力提供一个良好的就业环境和稳定、公平的经济待遇。开展有利于农村劳动力素质提高的职业技能培训,增强生产的技能和能力,促进农村剩余劳动力在农业内部就业。

(二)促进农村土地流转规范发展的措施

1. 稳固农村土地的承包经营权。

　　对农村土地承包经营权进行流转,需在保证遵守耕地保护制度前提下,保持农村土地承包经济关系稳定。要对土地新的承包法进行严格考察,对耕地流转用途加强监督,防止企业将农地用于非农建设。对长期稳定的土地流转行为,可以构建完善的非营利性的土地流转平台,减少流转中的交易成本。在对农村居民资产抵押处置上,允许利用承包土地的经营权向金融机构抵押并获得资金,依靠金融市场的力量来降低农业生产经营风险,健全金融市场体系,改善城乡金融服务,保障农业投资收益率,为农村土地流转提供风险担保服务。

2. 规范土地流转行为。

　　为保障农村土地流转工作的正常开展,规范土地流转市场各方行为,就必须不断完善市场经营过程中的土地流转制度。以正式合同为依据进行农村土地流转交易,对流转登记提出明确的要求,在发生权属变更时,实事求是地面向公众公布其权属、主体、设立等相关信息,建立起规范有序的流转市场。优化农村土地流转的模式,在土地流转过程中,给予农民自由转让权,减少不必要的土地纠纷。加大流转过程中弱势群体的司法保护力度,建立纠纷调解和仲裁机构帮助农村居民调解争端。

3. 健全农村社会保障体系。

　　农民离开土地后需要完善的农村社会保障制度为生存提供保障,只有为农民解决后顾之忧,才能使农民脱离对土地的依赖,使土地真正在流转中实现价值。建立农村社会保障体系必须从我国实际出发,以统筹城乡协同发展为目标,政府需坚持推进基本公共服务均衡化,完善农村社会养老保险制度,对失地农民发放生活补贴。加快城镇医疗保险全覆盖,推广新型合作医疗制度。加快户籍制度改革,将已在城市落户的农村转移人口纳入城市社会保障体系中,使其享受和城镇居民平等的社会福利保障权。

四、结语

　　总而言之,改革农村土地流转制度,能促进新型城镇化建设和缩小城乡差距,有助于提高农村居民的生活水平。我国经济体制转换中的土地流转问题,具有一定的特殊性,农地流转方式、流转规模的差异仍将继续存在。加强和完善法规制度建设,科学界定土地所有权主体和产权边界,促进农村剩余劳动力的转移,建立长期稳定土地承包关系,完善和统一城乡社会保障体系,能助推新型城镇化的建设与发展。

作者：宋宜农